Estado de Urgencia o Estado de Emergencia

Por Carlos E. Villalobos Jaén – Asociado

 

La Constitución señala en el artículo 55 lo siguiente:

 

“ARTICULO 55. En caso de guerra exterior o de perturbación interna que amenace la paz y el orden público, se podrá declarar en estado de urgencia toda la República o parte de ella y suspender temporalmente, de modo parcial o total, los efectos de los artículos 21, 22, 23, 26, 27, 29, 37, 38 y 47 de la Constitución.

 

El Estado de urgencia y la suspensión de los efectos de las normas constitucionales citadas serán declarados por el Órgano Ejecutivo mediante decreto acordado en Consejo de Gabinete. El Órgano Legislativo, por derecho propio o a instancia del Presidente de la República, deberá conocer de la declaratoria del estado referido si el mismo se prolonga por más de diez días y confirmar o revocar, total o parcialmente, las decisiones adoptadas por el Consejo de Gabinete, relacionadas con el estado de urgencia.

 

Al cesar la causa que haya motivado la declaratoria del estado de urgencia, el Órgano Legislativo, si estuviese reunido, o, si no lo estuviera, el Consejo de Gabinete levantará el estado de urgencia”.

 

La Resolución de Gabinete N°11 del 13 de marzo de 2020, titulada: “QUE DECLARA EL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL Y DICTA OTRAS DISPOSICIONES, en ella se, decreta el estado de “emergencia”, y luego sigue, señalando que “para permitir compras hasta de 50 millones de dólares…”etc.

 

URGENCIA, viene de urgir, de acuerdo con el D.R.A.E., y así lo define:

“URGIR.

1. tr. Pedir o exigir algo con urgencia o apremio. Los vecinos urgían la construcción de un parque.
2. tr. Conducir o empujar a alguien a una rápida actuación. El director la urgió a terminar el informe.
3. intr. Dicho de una cosa: Instar o precisar a su pronta ejecución o remedio.
4. intr. Dicho de la ley o de un precepto: Obligar con apremio.”

 

Por otro lado EMERGENCIA tiene la siguiente definición:

“Emergencia:

Der. del lat. emergens, -entis ‘emergente’.

1. f. Acción y efecto de emerger.
2. f. Suceso, accidente que sobreviene.
3. f. Situación de peligro o desastre que requiere una acción inmediata.
4. f. Guat., P. Rico, R. Dom. y Ven. urgencias(‖ sección de los hospitales).

de emergencia

1. loc.adj. Que se lleva a cabo o sirve para salir de una situación de apuro o peligro.estado de emergencia”

 

El Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, señala que:

“URGENCIA: ES Necesidad apremiante, despacho inaplazable, obligación actual de cumplir una ley, orden o precepto.

EMERGENCIA: En correcto castellano, esta voz significa ocurrencia o accidente; y el hecho de brotar o salir del agua; sin embargo por anglicismo evidente, el vocablo ha adquirido acepción jurídica para el Derecho Político; y por eso se denomina a veces estado de emergencia a la situación de intranquilidad pública, que debe calificarse, según los casos , de estado de alarma o estado de sitio. También se habla de medidas de emergencia para referirse a las disposiciones provisionales en casos de necesidad, urgencia o excepción.

 

El concepto jurídico de EMERGENCIA, que da Cabanellas, se acerca mucho al supuesto de hecho que, de URGENCIA, dice el artículo 55 de la Constitución.

 

Pregunta. ¿El estado de “EMERGENCIA” decretado en la resolución de gabinete, es lo mismo que el estado de “URGENCIA” de que trata la Constitución?  ¿O queda a cada quien interpretarlo a conveniencia?; especialmente el Organo Ejecutivo determinar, a su libre albedrío, que es “EMERGENCIA”.

 

El concepto de “EMERGENCIA”, que es utilizado solo una vez en la Constitución Nacional de la República de Panamá, sin establecer que implica dicho concepto, nos obliga a descubrir que definición le da la Ley; de otro modo debemos aplicar su definición natural (artículo 10 del Código Civil).  Siendo el concepto técnico (artículo 11 del Código Civil), entre otros, el que da Cabanellas:

“EMERGENCIA: En correcto castellano, esta voz significa ocurrencia o accidente; y el hecho de brotar o salir del agua; sin embargo por anglicismo evidente, el vocablo ha adquirido acepción jurídica para el Derecho Político; y por eso se denomina a veces estado de emergencia a la situación de intranquilidad pública, que debe calificarse, según los casos, de estado de alarma o estado de sitio. También se habla de medidas de emergencia para referirse a las disposiciones provisionales en casos de necesidad, urgencia o excepción.

 

El artículo 10 del Código Civil señala lo siguiente:

“Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estos casos su significado legal.”

 

La Constitución Nacional de Panamá, utiliza la palabra “EMERGENCIA”, en el siguiente artículo:

“ARTICULO 163. Es prohibido a la Asamblea Nacional:

…

8.Ordenar o autorizar otras partidas y programas no previstos en el Presupuesto General del Estado, salvo en casos de emergencia así declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo.

 

Es decir a la Asamblea le está prohibido ordenar o autorizar partidas y programas distintos a los incluidos en el Presupuesto General, SALVO aquellos casos de “EMERGENCIA” declarados “EXPRESAMENTE” por el Organo Ejecutivo.

 

Luego entonces que debemos entender, ¿que esos gastos de “EMERGENCIA” declarados por el Órgano Ejecutivo, deben ser autorizados u ordenados por la Asamblea? Atendiendo la prohibición contenida en el artículo 163.

 

Por otro lado, ¿cuales son esos casos de “EMERGENCIA” que pueden ser declarados expresamente por el Órgano Ejecutivo? Expresamente, es lo expreso, claro patente y especificado (DRAE). Siendo ello así, y al estar sometido los servidores públicos al principio de solo poder hacer lo que les ordena la Ley; ¿donde aparecen detalladas “expresamente”, esos “CASOS DE EMERGENCIA” que la Constitución le permite declarar de tal forma al Órgano Ejecutivo? O ¿eso está a la libre discreción de dicho Órgano?.

 

De cualquier forma la Constitución Nacional de Panamá no establece ninguna definición respecto a que ha de entenderse como “CASOS DE EMERGENCIA”, según señala el artículo 163.

 

Respecto al concepto de “URGENCIA” la Constitución Nacional de la República de Panamá, lo utiliza 7 veces, entre ellas en el artículo 55 y en el siguiente artículo:

“ARTICULO 161. Son funciones administrativas de la Asamblea Nacional:

…

11. Aprobar, reformar o derogar el decreto de estado de urgencia y la suspensión de las garantías constitucionales, conforme a lo dispuesto en esta Constitución.”

 

Lo curioso es que el concepto “URGENCIA” si parece estar definido constitucionalmente, por  lo menos en cuanto a establecer, en qué casos debe entenderse que existe “ESTADO DE URGENCIA”, al señalarlo así el artículo 55 de la Constitución cuando expresa que: “En caso de guerra exterior o de perturbación interna que amenace la paz y el orden público, se podrá declarar en estado de urgencia toda la República”.

 

Como indicamos antes, esta definición constitucional de “URGENCIA”, se acerca mucho al concepto doctrinal, que da el Diccionario de Derecho Usual de Cabanellas, de “EMERGENCIA”.

 

El Código Judicial utiliza en su articulado el concepto de “URGENCIA” no “EMERGENCIA”, y entre las normas que lo contienen está el artículo 1927, al referirse a la Expropiación en Casos de Urgencia, cuyo texto expreso es el siguiente:

“Artículo 1927. En los casos de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente que exigen medidas rápidas de conformidad con el artículo 47 de la Constitución Política, se seguirán las reglas que se detallan en los siguientes artículos”.

 

El Código Judicial, toma de la Constitución la definición constitucional, que de “URGENCIA”, da el artículo 51 (antes 47) de la Constitución Nacional. El artículo contiene el siguiente texto:

“ARTICULO 51. En caso de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente, que exijan medidas rápidas, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada.

Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupación será sólo por el tiempo que duren las circunstancias que la hubieren causado.

El Estado es siempre responsable por toda expropiación que así lleve a cabo el Ejecutivo y por los daños y perjuicios causados por la ocupación, y pagará su valor cuando haya cesado el motivo determinante de la expropiación u ocupación”.

 

En este caso, igualmente se habla de “interés social URGENTE” y no de interés social de EMERGENCIA”.  Allí se equiparan lo urgente, con el caso de guerra, y el de grave perturbación del orden público.  Según el artículo 51 las medidas de “URGENCIA” que puede tomar el ejecutivo son, la de decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada. Ninguna más.

 

Así lo ha dicho la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose al concepto de “URGENCIA” y no de “EMERGENCIA”, esto en cuanto  a los casos de expropiación exclusivamente:

“En el caso de la expropiación de urgencia o extraordinaria, como la propia palabra lo dice, la medida es adoptada urgente y unilateralmente por el Ejecutivo quien ocupa el bien de inmediato, invocando para ello motivos de guerra, grave perturbación del orden público o interés social urgente; sólo después de que ha cesado el motivo determinante de la expropiación, procede a indemnizar al titular del bien por los daños y perjuicios causados, en base al monto que determine el juez competente. Para ello debe cumplir con el trámite previsto en los artículos 1951 a 1955 del Código Judicial, es decir, promover el proceso ante el Juez competente, quien ordenará las pruebas que falten, procederá al avalúo del bien y luego resolverá -conforme al artículo 1952- «dentro de los dos días siguientes, sobre la expropiación, sin oir al demandado». Es en éste último punto donde el proceso previsto en el Capítulo II del Título XVI, Parte II del Libro II del Código Judicial vulnera la Constitución.

 

El artículo 47 de nuestra Carta Fundamental señala claramente que es el Ejecutivo quien, con carácter de urgencia, decreta la expropiación del bien en caso de guerra, grave perturbación del orden público e interés social urgente y sólo después que hayan cesado dichos motivos, es decir, cuando haya desaparecido la urgencia, se hará responsable por los daños y perjuicios así causados. Ello significa que, cuando el Estado promueve ante el Juez el proceso, la urgencia ha desaparecido y no hay razón para que éste resuelva «dentro de los dos días siguientes» y mucho menos «sobre la expropiación,» que ya se ha decretado y verificado por el Ejecutivo. Peor aún, decide «sin oir al demandado», negándole así la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y violándose el contradictorio sin razón alguna. (DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD PROPUESTA EN SU PROPIO NOMBRE POR EL LICDO. DIENER VINDA, CONTRA LA FRASE «SIN OIR AL DEMANDADO» CONTENIDA EN EL ARTICULO 1952 DEL CODIGO JUDICIAL. MAGISTRADO PONENTE: HUMBERTO A. COLLADO T. PANAMÁ, DIECIOCHO (18) DE ENERO DE DOS MIL (2000). CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. PLENO.”

 

Veamos un concepto de emergencia dado en la Ley, específicamente la numero 120 del 19 de diciembre de 2019, que crea el Sistema Nacional de Emergencias, Nueve uno-uno (9-1-1) y modifica la Ley 44 de 2007, relativa a SUME y dicta otras disposiciones.  El artículo 2 de dicha Ley establece lo siguiente:

Para efectos de esta Ley, los siguientes términos se entenderán así:

1. Emergencia. Toda circunstancia que pueda comprometer la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas, los bienes y el ambiente y que exija un auxilio inmediato de una de las instituciones que integran el sistema regido por la presente Ley o la coordinación conjunta de ellas”

Esta definición, como dice la norma, aplica a los efectos de dicha ley, la 120, y no otros supuestos consagrados en otras normativas, de cualquier forma hay que atenernos a la fórmula de interpretación establecida en los artículos 10, 11, 12 y 13 del Código Civil. Por lo que estimamos que esta definición es restrictiva al área que regula.

 

Valdría suponer que los casos de emergencia a los que se refiere el artículo 163 de la Constitución Nacional, ¿son a los que se refiere el artículo 2 de la Ley del “911”? En esos supuestos del “911” tampoco quedan enmarcados los presupuestos indicados en la Ley de Contratación Pública o ¿sí?

 

La Ley  22 de 2006 sobre  Contratación  Pública, establece en el artículo 79 lo siguiente:

“Artículo 79. Procedimiento especial de adquisiciones de emergencia. Cuando el Consejo de Gabinete DECLARE EMERGENCIA, las entidades estatales podrán contratar la adquisición de bienes, servicios u obras a través del procedimiento especial.

La resolución de gabinete que declare el ESTADO DE EMERGENCIA y autorice la contratación mediante el procedimiento especial de adquisiciones deberá indicar la suma total autorizada para contrataciones especiales y el periodo dentro del cual esas contrataciones podrán hacerse.

El procedimiento especial  de adquisiciones de emergencia podrá utilizarse hasta alcanzar en conjunto la suma autorizada y dentro del plazo señalado.

En los CASOS DE EMERGENCIA en los que sea necesaria la adquisición de agua y alimentos destinados para el consumo inmediato, no se exigirá la presentación de fianza; sin embargo el contratista a través del contrato debe garantizar a la entidad contratante su obligación de responder por los vicios de los bienes adquiridos. Igualmente, el contrato deberá establecer que el pago del contratista se hará con posterioridad a la ejecución del objeto del contrato.

Si se requieran bienes que no pueden ser suministrados en el mercado local, las entidades quedan facultadas para adquirirlos a empresas o nacionales, aunque con la obligación de estas de registrarse a posteriori en el Registro de Proponente del Sistema electrónico de Contrataciones Públicas “Panamá Compra”.

Una vez concluido el término señalado en la resolución de gabinete que DECLARÓ LA EMERGENCIA, las entidades contratantes presentaran al Consejo de Gabinete un informe detallado de las concesiones realizadas. Dicho informe será publicado en el Sistema Electrónico de Contrataciones Públicas “Panamá compra”, a más tardar a los cinco días hábiles siguientes a la presentación en el Consejo de Gabinete.

Si no se consumieron o utilizaron todos de los bienes adquiridos, los remanentes deberán ser puestos a disposición del Sistema Nacional de Protección Civil del Ministerio de Gobierno o de la Dirección  de Asistencia Social del Ministerio de la Presidencia.

Las entidades deberán consultar el Catalogo Electrónico de Productos y Servicios antes de acogerse a este procedimiento especial y verificar si los productos o servicios requeridos para atender la emergencia están o no incluidos en dicho catálogo.”

 

Lo interesante de esta norma es que señala que, cuando el ejecutivo “DECLARE EMERGENCIA”, ¿pero cual emergencia? ¿De la que trata el artículo 163 de la Constitución Nacional, sin definir que es EMERGENCIA?  Entonces solo bastaría que el Órgano Ejecutivo decretara o declarara “EMERGENCIA”, para proceder a establecer contrataciones “especiales” de cincuenta millones (US$ 50,000,000.00), ¿o más si se le antoja?

 

No me refiero a la facultad del ejecutivo de declarar “CASOS DE EMERGENCIA”, según parece permitirlo la Constitución, exclusivamente para lo dispuesto en el artículo 163 del ordinal 8, con la vigilancia de la Asamblea Nacional, me parece, sino a cuales supuestos debemos entender como “CASOS DE EMERGENCIA”, diferentes a los de «URGENCIA”, que la Constitución si establece en que supuestos debe darse.

 

De acuerdo al artículo 200 de la Constitución Política de la República de Panamá, compete al Consejo de Gabinete decretar el “Estado de Urgencia” no de “emergencia”. Así lo señala expresamente:

“ARTICULO 200. Son funciones del Consejo de Gabinete:

…

5. Decretar, bajo la responsabilidad colectiva de todos sus miembros, el estado de urgencia y la suspensión de las normas constitucionales pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de esta Constitución.”

 

Bien puede entonces el Consejo de Gabinete declarar el estado de “urgencia”, atendiendo lo dispuesto en el artículo 55 de la Constitución. Dicha norma no dice “emergencia”, concepto que si utiliza el 163 de la Carta Magna, de forma indefinida constitucionalmente.

 

No creo que “ESTADO DE EMERGENCIA” o “CASOS DE EMERGENCIA”, concepto cuya definición no se encuentra en la Constitución Nacional, ni está claramente definido en la Ley, pueda quedar al arbitrio del Organo Ejecutivo su determinación, pues desde su exclusivo punto de vista, todo puede ser una emergencia.

 

Traigo como referencia, como suma del anterior análisis, lo señalado por el Doctor Cesar Quintero en su Libro Derecho Constitucional (pag 585), refiriéndose al ordinal 8 del artículo 121 de la Constitución de 1946. Así se expresaba el Doctor Quintero:

“7. Ordinal 8° (Ordenar Obras Públicas)- El ordinal 8° del artículo 121 prohíbe a la Asamblea

“Ordenar y autorizar otras obras públicas que las decretadas en la Ley a que se refiere el ordinal 16 del artículo 118, salvo casos de emergencia así declarados expresamente por la Asamblea”.

El aludido ordinal 16 del artículo 118 es el que señalaba a la Asamblea la función de aprobar, con o sin modificaciones el proyecto de ley sobre obras públicas que le presente el Ejecutivo.  Y el ordinal 5° del 144 dispone que el ejecutivo envíe a la Asamblea, dentro de los primeros diez días de sus sesiones, el plan de obras públicas, para el año fiscal siguiente.

Todo indica que según esta prohibición, la Asamblea no puede ordenar o autorizar obras públicas por su propia cuenta. Debe ceñirse al plan de obras públicas que cada año le presente el Ejecutivo.

La prohibición está bien inspirada y se justifica plenamente. La iniciativa en esta materia la tiene y debe tenerla el Ejecutivo. En el Estado moderno la construcción de cualquier obra pública debe obedecer a una planificación racional e integral. Y toda planificación de esta naturaleza se vendría abajo si los diputados pudieran proponer a su antojo y la Asamblea autorizar, la construcción de obras públicas sin orden ni concierto alguno.

Sin embargo la eficacia de esta prohibición queda muy disminuida con la salvedad que contienen. Basta así que la Asamblea declare que la construcción de una obra cualquiera es caso de “emergencia”, para que pueda ordenarla o autorizarla. De esta manera se desvirtúa y malogra el plan de obras públicas. El Diputado interesado en que se haga una capilla o un cuartel en un distrito que a él le conviene, solo tiene que conseguir- a cambio de reciprocidad- que sus colegas declaren caso de emergencia la correspondiente construcción. Si el término clave se entendiera e interpretara en un sentido estricto, la Asamblea es el Organo menos indicado para actuar ante los verdaderos casos de emergencia. Para hacer frente a estos el órgano más apto es el Ejecutivo. Y si las delegaciones de funciones a este tienen alguna justificación es precisamente debido a los llamados casos de emergencia.”

 

Leído lo expuesto por el Dr. Quintero, y si la crítica que él hace a la Asamblea para ese entonces (Edición del libro año 1967) es válida, no es posible permitirnos, para nuestros tiempos, sometidos a esta crisis institucional, dudar de que sea solo el Organo Ejecutivo, quien determine cuáles son los “CASOS DE EMERGENCIA”, concepto no definido en la Constitución Nacional.

 

Esto es un asunto de confiar o no en nuestras autoridades.  Una cosa es querer hacer algo, y otra es si puedes y debes hacerlo.

 

Dice el artículo 18 de la Constitución Política de la República de Panamá:

“ARTICULO 18. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la Ley. Los servidores públicos lo son por esas mismas causas y también por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas”.

 

Es innegable que “urge” una solución para la “emergencia” del COVID, la pregunta es quien controla los gastos para la solución, ¿el Organo Ejecutivo exclusivamente, con la sola expresión de “EMERGENCIA”?